Децентралізація: між правдою та вигаданими загрозами

Автор: Іван Лукеря, радник міністра розвитку громад та територій України

---

Україна на фінішній прямій завершення децентралізаційної реформи. І чим ближче до фінішу, тим вищий градус обговорення. Проте дискусія дуже часто триває не навколо концепцій чи обґрунтованих пропозицій, а між політичними гаслами та вигаданими загрозами.

Зараз потрібно зробити крок назад і ще раз нагадати основні пріоритети реформи:

• Завершити упорядкування нового адміністративно-територіального устрою – створити спроможні територіальні громади та нові райони по всій території України.
• Чітко розмежувати ресурс та повноваження між рівнями місцевого самоврядування, причому основні з них консолідувати на рівні громад.
• Реорганізувати систему органів державної влади відповідно до нового адміністративно-територіального устрою. 

Найбільше дискусій викликало питання формування районів, коли уряд подав до парламенту проєкт постанови №3650 "Про утворення та ліквідацію районів". Проєктом передбачається створення трохи більше 130 нових районів замість сьогоднішніх 490. 

І тут питання, яке повинно мати найменше значення для громадян та місцевого самоврядування, викликало найбільше суперечок. Причому питання районів стало настільки чутливим, що вже звучать гасла про "згортання децентралізації", "централізацію" і необхідність її рятувати. 

Тому вчергове пояснити ситуацію з перебігом децентралізації є критично важливим. Адже історія з "новими районами"обросла міфами. 

Давайте розбиратися, що не так зі старими та "новими" районами. 

 

Місія району – ефективне державне управління 

У перспективі нові райони створюються виключно для того, щоб впорядкувати різні державні органи, які є на території. Іншими словами, щоб у межах кожного району функціонували управління територіальних органів виконавчої влади – фіскальна служба, пенсійний фонд, соціальний захист, суд, поліція, прокуратура тощо. 

У межах кожного району повинен бути один орган загальної юрисдикції – координатор – яким на сьогодні є районні державні адміністрації (РДА).  

Пам’ятаючи основну місію району, давайте розберемося, що не так із "загрозами" від створення нових районів. 

 

"Навіщо взагалі райони? Україні достатньо громад та областей"

Перший аргумент, який широко використовують: в Україні достатньо двох рівнів адміністративно-територіального устрою і жодних районів не потрібно. 

Проте Україна достатньо велика як за кількістю населення, так і територіально, щоб здійснювати управління виключно на рівні областей. Кожен запропонований район, крім окремих винятків у малозаселених та гірських територіях, буде не менше 150 тис. населення. 

А це достатня кількість населення та достатня територія, для управління якої можна створювати окрему адміністрацію. Зрештою кожен район буде відповідати європейським вимогам системи статистики, яка застосовується до одиниць субрегіонального рівня.

Додаткових аргументів про необхідність представлення держави нижче обласного центру додала ситуація з паводками у західних областях України. Саме представники державної влади та органи виконавчої влади разом з місцевим самоврядуванням першими забезпечували координацію робіт з ліквідації наслідків негоди. 

Важливо також, що для реалізації державних програм за рахунок коштів держбюджету повинен бути окремий державний орган, який би забезпечував ефективність їхньої імплементації. Передбачається, що таким фактичним органом державної влади будуть районні державні адміністрації (звичайно, до внесення змін до Конституції України). 

 

"Райони не потрібні, на території можна створити підрозділи обласних державних адміністрацій"

Заклик до ліквідації районів і створення на території якихось підрозділів обласних державних адміністрацій – рівнозначне "давайте залишимо теперішніх безлад управління". 

У відповідь можна задати риторичне питання: чи хоче місцеве самоврядування у області залишитися сам на сам з потужним регіональним рівнем – адміністрацією, політичною обласною радою, мільярдними бюджетами та впливом на розподіл різних трансфертів?

Тому для руйнації принципу "васал мого васала не мій васал", балансування бюджетів та повноважень потрібен районний рівень. Регіоналізація до добра не призводить. Ситуацію виправить тільки правильна трирівнева децентралізація, де основні повноваження та ресурси сконцентровані на рівні громад, за принципом субсидіарності. 

 

"Міста обласного значення та ОТГ заганяють у райони, над ними створять районні ради"

В Україні створено 1470 спроможних територіальних громад, території та адміністративні центри яких затверджено урядом.

Тотально помилковим буде залишити підхід, який існує сьогодні, коли Саф’янська сільська громада, Ізмаїльський район, Одеська область, з населенням 38 тис., буде мати інший статус, повноваження і фінанси на відміну від Теплодарської міської громади (місто обласного значення) з населенням 10 тис. 

Головна ідея реформи: всі сільські, селищні, міські ради є рівні між собою з точки зору повноважень та фінансово-бюджетної основи. Зрештою, абревіатури ОТГ (об’єднана територіальна громада) та МОЗ (місто обласного значення) існували у бюджетному законодавстві виключно для того, щоб виокремити їх від інших громад і наділити окремими ресурсами. 

Після виборів 25 жовтня 2020 року та з нового бюджетного періоду всі громади матимуть однакові повноваження та ресурси. Не повинно бути рівніших серед рівних.

 

"Навіщо над громадами районні ради та РДА"

Сьогодні над громадами існують районні ради та РДА. Саме через район здійснювалося управління більше ніж 6 тис. сільськими, селищними, міськими громадами, які добровільно не створили ОТГ або політично не отримали умовний статус міста обласного значення. 

Після ухвалення постанови та змін до бюджетного законодавства всі громади отримають окремі повноваження та ресурси, незалежні від районного рівня. Звичайно, ідеальний підхід, коли громади заберуть на утримання та управління з районного рівня все майно спільної комунальної власності, а це десятки тисяч об’єктів спортивної інфраструктури, охорони здоров’я, культури та соціальних послуг. 

Проте водночас такий перехід неможливий. Зрештою, не кожна громада, на території якої знаходиться районна лікарня, зможе і захоче взяти її у комунальну власність та фінансувати з власного бюджету. 

Тому, щоб не залишити "нічийними" такі питання, як утримання малих групових будинків, окремих районних лікарень, соціальний супровід людей, позашкілля, стадіони, координація роботи у надзвичайних ситуаціях, будуть існувати відповідні РДА та районні ради. 

Контраргумент – громади самостійно добровільно домовляться про співфінансування – не піддається критиці. Досвід застосування законодавства про співробітництво територіальних громад тому підтвердження – успішно реалізованих спільних проєктів небагато.

Крім цього, районні ради зафіксовані у Конституції України, хоч і в прив’язці з виконанням спільних повноважень. Тому до внесення змін до Конституції у частині децентралізації – питання дискусійне. 

Стосовно проєкту змін до Конституції існує згода щодо створення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою: громада – район (округ) – область; дворівнева система місцевого самоврядування: громада – область.

 

"У громад заберуть податки, зокрема податок на доходи фізичних осіб – ПДФО"

Разом з постановою про створення нових районів у парламенті зареєстровано проєкт змін до Бюджетного кодексу №3614 щодо фінансових гарантій місцевого самоврядування. Проєкт передбачає переведення 1470 бюджетів громад на прямі міжбюджетні відносини з держбюджетом, що означає надходження субвенцій та дотацій напряму до громад. Також передбачається закріплення 60% ПДФО за громадами, 100% по місцевих податках і зборах будуть надходити до бюджетів громад, як і плата за надання адміністративних послуг. 

Законопроєкт отримав позитивний висновок бюджетного комітету і готується до розгляду у сесійній залі парламенту.

Зрештою статус міста обласного значення чи об’єднаної територіальної громади не є захистом від змін до бюджетного законодавства. У будь-яку мить з 2015 року парламент міг переглянути надходження ПДФО до міст чи ОТГ. 

Сьогодні головний вектор визначений: основні повноваження та ресурси – на рівні громад. 

 

"Район і міфічні послуги"

До створення спроможних територіальних громад значну частину послуг громадяни отримували у районних центрах. Фактично районний центр був "адміністративним центром громади".

Ситуація зміниться після 25 жовтня 2020 року, коли Україна обере 1470 спроможних громад – відповідні сільські, селищні, міські ради. Всі послуги, які важливі для людини, зокрема послуги органів державної влади, будуть доступні онлайн або у центрах надання адміністративних послуг (ЦНАП). 

Відповідні ЦНАП повинні бути у кожній окремій громаді, тобто їх має бути не менше 1470. На сьогодні залишилося відкрити ЦНАП у трохи більше ніж 600 новостворених громадах. Звичайно, роль держави – надати підтримку, зокрема фінансову, на розвиток мережі центрів надання публічних послуг. І така підтримка буде надана. 

 

Замість висновку 

Україна сьогодні стоїть перед історичним моментом – відійти від спадщини радянської імперії і отримати нову європейську систему адміністративно-територіального устрою.

Перед цим моментом кожен повинен пам’ятати, що сила і успіх місцевого самоврядування залежить від того, наскільки сильною та успішною є держава, і навпаки.

Досягнути такого результату можна тільки спільними зусиллями. Адже децентралізація – це реформа, яка об’єднала зусилля президента, місцевого самоврядування, парламенту та уряду.

Успіх залежить від позитивного розгляду постанови №3650 "Про утворення та ліквідацію районів" та законопроєкту №3614 "Про приведення у відповідність положень бюджетного законодавства у зв’язку із завершенням адміністративно-територіальної реформи".