Передали «руки-ноги», а «тулуб» забули: про окремі аспекти передачі об’єктів цивільних прав спільної власності сіл, селищ та міст району у власність територіальних громад
Зараз по всій Україні відбувається передача об’єктів цивільних прав, які належали до спільної власності сіл, селищ та міст районів, у власність укрупнених територіальних громад. Одразу зауважу, що термін «об’єкти цивільних прав» тут використано не для ускладнення змісту публікації. Адже для надання публічних послуг, які забезпечує місцеве самоврядування, райони мають передати, а громади прийняти не окремі будівлі чи меблі і не окремі заклади, а весь комплекс майна, майнових прав та зобов’язань, пов’язаний із виконанням відповідних повноважень та забезпеченням людей послугами Так, процес відбувається непросто, бо ми усі затиснуті у дуже вузькі часові рамки. Але у цілому по країні все проходить правильно та одноманітно. Це добре, адже сьогодні в країні формується правозастосовча практика, аналогів якої не було ніколи. І фактично кожен депутат та фахівець місцевого самоврядування, приймаючи чи виконуючи відповідні рішення, формує загальні правила, за якими усій країні доведеться жити наступні роки. Однак, як завжди буває у великій статистиці, не обходиться без відхилень від загальних тенденцій. Подекуди хтось не хоче передавати, а хтось приймати певне майно чи зобов’язання. Хтось хоче залишити «прибуткову частину» собі, передавши сусіду лише ті об’єкти цивільних прав, які обумовлюють видатки. І хто ж тут правий, а хто – не дуже? Є давня юридична приказка: «Не знаєш, як діяти – роби по закону». Тож що каже закон? Місцеве самоврядування – це конституційне право, надане територіальним громадам для самостійного вирішення питань місцевого значення. Обсяг цих питань визначається Конституцією та законами України. Тобто місцеве самоврядування покликане вирішувати певні, визначені законом завдання, у тому числі - забезпечувати потреби територіальних громад. Згідно з ч. 1 ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Аналогічні за змістом норми, містяться і у ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі – Закон), якою деталізується право комунальної власності як матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування. Комунальні підприємства, установи та організації утворюються на базі відокремленої частини комунальної власності і входять до сфери управління відповідного органу місцевого самоврядування, який визначає в установчих документах та інших актах обсяг завдань, які має здійснювати комунальне підприємство (див. ст. 78 Господарського кодексу України). Тобто комунальні юридичні особи є такою ж складовою об’єктів цивільних прав територіальних громад, як і інші. Частиною 7 ст. 60 Закону визначено, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню. Ця норма досить однозначно говорить, що майно комунальної власності у першу чергу має забезпечувати надання відповідних послуг. А надання послуг, серед іншого, забезпечують не лише стіни, меблі чи комп’ютери, а й підприємства, заклади чи установи, які мають договори на постачання тепло- та енергоносіїв, водопостачання та водовідведення, контракти на харчування чи постачання ліків для мешканців, яких вони обслуговують, а також зобов’язання перед працівниками, які забезпечують відповідні послуги. І працівники цих комунальних установ – живі люди, які, крім посадових обов’язків, мають ще й відповідні права та гарантії. А там, де мова йде про забезпечення конституційних гарантій, закон не дає особливої свободи творчості для органів влади та місцевого самоврядування. Адже людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека, згідно з ч. 3 Конституції України, визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, і саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Так є і у даному випадку. Особливості передачі комунального майна, майнових прав та зобов’язань, обумовлені змінами у адміністративно-територіальному устрої України, визначені п. 6-1 та 6-2, п. 10 Розділу 5 Закону. Ці норми не дають місцевим радам права обирати, які саме об’єкти нерухомого майна, речі або права засновника (учасника) комунальних юридичних осіб треба передати укрупненим громадам. Закон каже – передаємо УСІ об’єкти відповідно до розмежування видатків за такими-то принципами (в основному, це - місцезнаходження майна чи юрособи). За загальним правилом для цього дано строк аж до 01.07.2021 р. Але, оскільки частина видатків районних бюджетів та бюджетів сіл, селищ чи міст з нового року буде жорстко розмежована, частину об’єктів треба передати станом на 01.01.2021 р. І марно тішити себе можливістю підтримати частину того, що не хочеться передавати, бюджетними трансфертами з базового рівня на районний – для цілої низки видатків це з 1 січня буде однозначно заборонено. Чи можна передавати відповідні установи, заклади чи підприємства вже, не чекаючи завершення реорганізації районних рад, які мають припинитися як юрособи? Не можна, а треба. Закон це дозволяє, оскільки районні ради-правонаступники отримали публічно-владні повноваження з дня відкриття першого пленарного засідання і з цього часу можуть приймати рішення щодо розпорядження майном (майновими правами), які знаходяться в управлінні районних рад, що припиняються. І саме це відбувається по всій країні зараз, і все у більшості виходить правильно. Ну а ті поодинокі випадки, де все ж не хочуть, не можуть, не розуміють? Тут – як у відомому анекдоті про водія, що їде по зустрічній смузі та обурюється, чому усі інші їдуть у протилежному напрямку. Втім, якщо б події з цього анекдоту було перенесено у реальне життя, наслідки такого зухвалого порушення ПДР були б для порушника вкрай неприємними як з боку держави, так і з боку «колег по руху», які б, гадаю, насипали подяк бідоласі ще до втручання правоохоронців. До чого це я? До того, що ситуація дуже схожа. Завжди є ті, хто вважає себе вищим за загальні правила. Та порушення правил, ціною яких є безпека та добробут сотень або тисяч людей, має тягти жорстку відповідальність. І мова не тільки про цивільну, господарську чи кримінальну. З цією, як раз, усе буде просто. Суди вже сформували досить чітку практику спонукання ОМС до виконання приписів закону з питань, де відсутня дискреція. Визнання переходу відповідних прав до громад у судовому порядку ніхто не відміняв. Супроводжуватись воно буде стягненням з бюджету ради-винуватця усіх спричинених протиправними діями чи бездіяльністю витрат та правом звернення у порядку регресу до конкретних фізичних осіб, які допустили ці порушення (і тут, дякувати ЗМІ, доказів персональних ініціатив окремих горе-посадовців вже вистачає). Представляти інтереси держави, бо тут мова йде про порушення у першу чергу державних інтересів, буде кому. Та є й інший бік відповідальності. Вона, можливо, не настільки очевидна, але, на моє особисте переконання, набагато страшніша за наслідками. При підготовці та доопрацюванні Закону № 1009-ІХ йшли дуже жорсткі дискусії з приводу того, чи потрібно давати радам право самим приймати рішення про розпорядження комунальною власністю в умовах реорганізації, і обмежити втручання держави тільки випадками конкретних порушень (тобто через суд). Усі усвідомлювали, що спори щодо розподілу майна будуть, адже при такій кількості правочинів та суперечливих інтересах сторін, це цілком допустимо. Інший варіант, що пропонувався для законопроекту – дати законодавцю право самому вирішувати долю комунальної власності. Тобто прямо у законі встановити: таке комунальне майно йде сюди, таке – туди. Це б, звісно, зменшило кількість спорів, але… Гадаю, пояснювати місцевому самоврядуванню, чому таких прецедентів створювати на рівні закону не потрібно, зайве. Ще один важливий закон, при розробці якого також точилися тяжкі суперечки, стосується забезпечення законності у місцевому самоврядуванні. Зараз зареєстрований законопроект є дуже лагідним - забезпечення законності охоплює тільки окремі види вже прийнятих ОМС актів, а їх оскарження можливе лише у судовому порядку. Втім, значна частина авторів, що були залучені до розробки тексту, наполягала на тому, що місцеве самоврядування наразі не готове до подібних ніжностей, і предметом нагляду має бути також протиправна бездіяльність (скажімо, у можливості розпускати неспроможну раду), а порушення, на які треба реагувати швидко, має зупиняти державний орган (органи), а не суд. У січні почнеться парламентська робота над цим проектом. Очевидно, що усі зафіксовані під час реорганізації порушення, стануть предметом аналізу експертів та депутатів, які працюватимуть над цим проектом. І куди коливнуться ваги, зараз вирішувати кожній партії, що зайшла у місцеві ради, кожному депутату та меру… Тож хочеться побажати усім, хто причетний до процесу, витримки, поваги до людей, які голосували за місцеве самоврядування, та дійсно виваженого, державницького підходу до вирішення питань, що постали нині перед усіма нами. Публікація відображує особисту думку автора та може не співпадати з позицією Мінрегіону чи організацій (проектів), за рахунок яких здійснюється підтримка Офісу.
