Жовківська районна рада
Жовківський район, Львівська область

Оцінка ефективності місцевого самоврядування: як і навіщо

Переглядів: 53

 

Чому оцінка ефективності місцевого самоврядування потрібна зараз та в майбутньому? Що варто міряти? У чому різниця між вимірюванням спроможності територіальної громади та місцевої влади? Що треба зробити, щоб оцінка ефективно запрацювала в Україні? Який міжнародний досвід можна перейняти та як оцінювання працює в українських громадах сьогодні?

Про це та багато іншого говорили учасники круглого столу на тему "Оцінка ефективності місцевого самоврядування: український та закордонний досвід".

Участь у заході взяли народні депутати України, представники українських асоціацій органів місцевого самоврядування, представники громад, міжнародні експерти та науковці. Круглий стіл організувала Програма USAID DOBRE.

 

 

 

Під час узгодження адміністративно-територіального устрою базового рівня велось багато дискусій щодо спроможності ОТГ, які формуються. В цих дебатах використовувалися різні показники. Говорили про розмір, про кількість мешканців і кількість дітей. Але укрупнення громад – це був лише крок в реформі з децентралізації. А одне з основних завдань реформи було створити ефективне самоврядування, покращити послуги, які надаються в цих громадах мешканцям. Отже, чи стануть новостворені громади ефективними, чи будуть вони надавати якісні послуги, як вимірювати ефективність місцевого самоврядування та яким чином її розвивати.

Детальніше - читайте у лонгріді УКМЦ.

 

Чому оцінка ефективності місцевого самоврядування потрібна сьогодні та в майбутньому?

 

У зв'язку із завершенням процесу об'єднання громад, Україні потрібно рухатися у напрямку консолідації децентралізаційного процесу та загалом системи місцевого самоврядування - зазначив Беррі Рід, керівник Програми DOBRE (червень 2016 – вересень 2020), консультант Програми DOBRE, США.

"Вимірювання ефективності – це ключ до якісної та сучасної системи місцевого самоврядування. Місцеві органи самоврядування зможуть побачити, де вони працюють добре, а де потрібне покращення. Вони також зможуть легше визначатися із пріоритетами – на чому повинні сконцентруватися місцеві ресурси".

Беррі Рід додав, що оцінка спроможності необхідна Україні, як погляд у перспективу:

"Вимірювання ефективності дозволить визначити реальну спроможність місцевої влади. За 3-4 роки, ймовірно, вам потрібно буде знову визначати оптимальну кількість одиниць місцевого самоврядування. Індикатори, які стали визначальними для завершення об'єднання, не міряють спроможність. Це були прості норми. Оскільки ніхто не міг сказати, що Громада А є спроможною і виживе, а Громада Б неспроможна і в майбутньому потребує об'єднання. Розробка та впровадження критеріїв оцінки надасть вам дані, які дозволять ухвалювати такі складні рішення. Фактичні дані та результати місцевих органів влади покажуть їх спроможність".

Експерт зауважив, що у розробці системи оцінки необхідно залучити широке коло зацікавлених сторін: урядові структури усіх рівнів та представників громадянського суспільства:

"Ви не самотні в цьому процесі. USAID за допомогою програми DOBRE готові вам сприяти. Інші донори також декларують свої наміри допомагати. Проте у результаті це має бути система для України: розроблена Україною, запроваджена для використання в Україні, центральною владою, Верховною Радою, місцевим самоврядуванням та громадянами України".

 

 

Що варто міряти?

 

В'ячеслав Негода, заступник міністра розвитку громад та територій зазначив, що децентралізація - це один із механізмів розвитку демократичної держави. На перших етапах реформи для визначення спроможності бралися до уваги прості індикатори: демографічні показники, можливість створення опорної школи, індекс податкоспроможності, доля місцевих бюджетів у загальних фінансових показниках, територія громади тощо.

"Питання спроможності громад є одним із ключових, тому що реформа, яка вже базується на передачі повноважень потенційно спроможним громадам, якраз спрямована на те, щоби створити певні умови для розвитку. Є сталі показники, а є динамічні - які змінюються в залежності від того, як підтримується бізнес, на скільки територія приваблива. Виходячи з цього, ми отримуємо потім результати. Сьогодні у нас утворилося 1469 громад, можна говорити про те, що не всі з них потенційно є спроможними з точки зору загального розуміння. Як би ми не утворювали громади, завжди буде той, хто очолює рейтингову таблицю, і завжди буде аутсайдер. Немає жодної країни, де всі на першому місці. У нас завжди будуть громади, які є лідерами за тими чи іншими показниками, і завжди будуть громади, які будуть потребувати допомоги, підтримки держави. Саме тому важливо, щоб ми зробили об'єктивний зріз, оцінку. Це також передбачено і в робочій версії проєкту закону про місцеве самоврядування - є декілька статей стосовно необхідності проведення оцінки спроможності територіальних громад".

 

Віталій Безгін, народний депутат України, зауважив, що, зокрема, територію варто розглядати як ресурс і оцінювати, відповідно, наскільки громада грамотно його використовує: наскільки вона виводить з тіні бізнес, наскільки вона вдало працює над питаннями земельного податку, податку з нерухомості та іншими, що діють на локальному рівні.

"Тому треба знайти баланс. Перше - це моменти, які держава аналізує з точки зору себе. Друге - це людиноцентричні речі: наскільки ефективно використовуються ті чи інші інструменти, наскільки ефективно діє влада. Питання в тому, що на цьому етапі ми не готові вимірювати за тими чи іншими критеріями якість. Наприклад, якість освіти. Наразі у нас є нестача даних".

 

 

 

 

Роман Лозинський, народний депутат України додав, що важливо зрозуміти концепцію цього моніторингу та для чого ми його запроваджуємо, а потім давати відповідь на питання, як це робити:

"Ми хочемо створити такі дороговкази, аби і громада, яка має контролювати своїх депутатів, голів, і аби місцеві обранці вже розуміли і втілювали цей план дій. І такий моніторинг покаже, хто популіст, а хто працює. Ці дані можуть продемонструвати, чи варто на наступних виборах підтримувати, і чи справді було ефективне управління громадою. Щоб люди користувалися даними у відкритому просторі, і аби вони мотивували людей контролювати і мотивували місцеву владу працювати ефективніше. Сподіваюся, що парламентом ми приймемо правильне рішення, аби мотивувати і зацікавити місцеві громади покращувати свої показники, бути ефективними".

 

Вимірювання та оцінку варто проводити відповідно до результативності, а не статистики - вважає Валентина Полтавець, виконавча директорка Асоціації ОТГ. На думку експертки, сама система статистики потребує реформування:

"Міряти треба результат: якість послуг, результативність, ефективність тих послуг, які надає орган державної влади, чи місцевого самоврядування. Ми не можемо з вами підмінити статистику. І багато років говоримо про те, чому ніхто грунтовно не береться за реформування статистики? Без цього всі вимірювання і оцінки будуть піддаватися сумніву, якщо це не буде незалежна державна установа, яка збирає дані, - сказала Валентина Полтавець. - Ті параметри, які використані для об'єднання - це все статистика. Ми б хотіли, щоб на наступні 5 років було зафіксовано параметри для громади, в яких вона опинилася, а вимірювати варто її результативність. Тому і розробляти треба індикатори до послуг та результатів. Методики, які використовує програма DOBRE, можуть використовувати інші. Також є моделі управління ефективністю і норвезьких, і нідерландських асоціацій, з якими ми співпрацювали".
 

 

У чому різниця між оцінкою спроможності територіальної громади та місцевої влади?

 

Ігор Абрам'юк, директор з розвитку, заступник керівника Виконавчої дирекції Всеукраїнської асоціації громад, вважає, що важливо розділити оцінку спроможності територіальної громади та місцевої влади:

"Засади, на яких ґрунтуватиметься система моніторингу, мають бути спрямовані на оцінку об'єктивної спроможності громади. Об'єктивної - значить заданої її форматом і відповідно до фінансової і управлінської спроможності. Це не оцінка ефективності урядування, яка також вкрай важлива. Ефективність урядування виправляється виборами, а не зміною формату громади".

Хоч це і взаємопов'язані речі, але варіанти покращення результативності ситуацій різні, так вважає Ігор Абрам'юк:

"Якщо голова громади і місцева рада неефективно керує, це не означає, що громада об'єктивно неспроможна фінансово чи управлінськи надавати людям якісні послуги. Об'єктивна неспроможність базується на об'єктивних показниках: може бути питання віддаленості, кількості дітей, яке було в методиці, кількості ресурсів, які є в громаді, наприклад, земельних, які дають можливість створювати певні джерела доходу в громаді. Тобто, повністю розділити управлінську і цю складову неможливо. Але ми хотіли б, щоби ця система не була системою оцінки тільки ефективності управління".

 

 

В'ячеслав Негода додав, що нескладно відрізнити здатність управляти і природну спроможність:

"Є автомобіль. І якщо за кермо посадити не дуже вдалого водія, то він обов'язково або не туди заїде, або його поб'є. Так само і з громадою. Але водія можна поміняти. А от який автомобіль, на що він здатний - тобто наскільки ця громада здатна розвиватися - це інше питання. Можливо, цей моніторинг буде складатися з двох розділів. Перший – це ті показники, основа, фундамент, на якому побудована сама громада. А другий – це ефективність вже роботи самої влади. Це ті послуги, які надаються. Бо послуги можнанадавати, але якщо вони неякісні, це неефективність роботи самої влади".

Що треба зробити, щоб оцінка запрацювала?

За словами В'ячеслава Негоди, щоб запровадити оцінку спроможності місцевого самоврядування, треба напрацювати алгоритм та прописати конкретні кроки:

  • визначити інструменти – систему моніторингу, індикатори, які повинні братися до уваги;
  • навчитися здійснювати оцінку – це певна система розрахунків, яка повинна надавати певні висновки;
  • провести аналіз місцевого самоврядування;
  • на основі оцінки визначити проблемні громади, яким потрібна допомога та підтримка держави.

 

Народний депутат України Віталій Безгін зазначив, що у питанні оцінки ефективності місцевого самоврядування наша держава має бути першопрохідцем. За його словами, раніше в нас було багато успішних прикладів інших країн з різними підходами, зокрема, Польщі, Франції, Швеції:

"У впровадженні інструментів спроможності, так системно (як ми це бачимо і обговорюємо з експертним середовищем), нам доведеться бути першопроходцями. Адже Україна не в тому соціально-економічному становищі і має низку інших проблем, тож не може зараз собі дозволити 20-річні дослідження з подальшою зміною форматів громад. Оцінка спроможності повинна мати законодавче підґрунтя. Питання відкрите в тому чи це будуть інструменти, які зафіксовані в законі про засади адмінтерустрою чи про державно-регіональну політику", – сказав Віталій Безгін.

 

Щоб оцінка запрацювала в Україні, місцеве самоврядування треба зробити партнерами на етапі розробки цієї системи - говорить Валентина Полтавець, голова Асоціації ОТГ.

"Ми від міністерств чекаємо дійсно партнерського підходу. Щоб не було такого: "Ми тут вам розробили закон/постанову - виконуйте, а ми потім поміряємо". Ми хочемо дійсно партнерства у розробці цих стандартів та індикаторів. Тоді органи самоврядування будуть готові до впровадження цих моделей. Ми готові допомагати кожній громаді і експертно, і, можливо, навчаннями. А спільно з міністерством - знаходити мотивації для того, щоб все це відбувалося. Тільки в параметрах довіри, партнерства можна робити ефективне місцеве самоврядування, а не тиском, не погрозами про зміну параметрів. Місцеве самоврядування завжди гнучке і готове до того, щоб забезпечувати для своїх мешканців кращі умови для проживання".

 

 

 

 

Науковий погляд на оцінку ефективності місцевого самоврядування

 

Валерій Тертичка, керівник Києво-Могилянської школи врядування зазначив, що моніторинг і оцінювання в речах, пов'язаних зі стратегічним плануванням - є важливим. Далі виступ Валерія Тертички прямою мовою:

 

 

"На сьогодні, на жаль, цей процес рухають виключно проєкти - то USAID, то ПРООН, то інші. Система моніторингу включена в стратегічне планування, це обов'язковий компонент. Якщо говорити про оцінювання окремих програм або проєктів - тут ще складніша ситуація. У першу черу, державні цільові програми, бюджетні програми між собою не завжди взаємоузгоджені. Якщо в бюджетних програмах краща система саме для моніторингу показників, які включені, то в державній цільовій програмі краще виписані цілі, а це має бути узгоджено між собою.

Ще одна річ достатньо важлива - це затрати, продукти, результати, наслідки і впливи. Будь-яка політика, яка виробляється на місцевому та національному рівні потребує затрат. Вона має конкретний продукт у вигляді нормативного документу, конкретний результат - що ми маємо міряти і передбачати наслідки, які отримаємо на наступних виборах. І впливи - це наші судження, враження від поїздки до цієї громади, якщо там дуже добре і т. ін. Тобто, ми можемо говорити про прямі і непрямі, кількісні, якісні, міжсекторні індикатори. Їх дуже багато. Питання в наборі, що ми компонуємо. І для кожної громади він може бути індивідуальним, який дає можливість показати свої кращі стороні, свої переваги.

Як виміряти спроможність?

Має бути часовий проміжок, на який ми розраховуємо. Тому що не обов'язково може бути швидкий результат. Адже якщо громада зорієнтується умовно на те, що в них буде якийсь заклад вищої освіти, технікум тощо - це довготривалий процес. За показником кількості дітей, можливо, і спрацює на позитив. А якщо ми орієнтуємося на інші показники, то буде достатньо складно створити.

І другий компонент - це зовнішнє і внутрішнє оцінювання. Ми завжди орієнтуємося більше на внутрішнє оцінювання, на ті речі, які ми можемо виміряти за допомогою статистичних даних. Більш об'єктивним завжди вважається зовнішнє оцінювання, оскільки воно робиться зовні, незалежно від внутрішніх речей.

Що і як міряти?

До цього часу користуємося наказом Міністерства економіки, який дає можливість проводити моніторинг, в якому в одному пункті зазначено, що він повинен бути, в іншому - що він може бути зроблений. Тобто, якщо система буде обов'язковою, тоді ми зможемо говорити про результати, наслідки та впливи. На сьогодні, на мою думку, система контролю (якою у нас підміняють оцінку і моніторинг) не спрацьовує. Має бути якийсь рушій і в нормативній базі, і в підготовці методик".

 

 

 

Дослідження індикаторів місцевого самоврядування - досвід Косово

 

Іліре Агімі, спеціалістка з демократії та врядування, США, наголосила на двох ключових елементах: до громад різних розмірів треба мати різний підхід, а також те, що окрім якості варто міряти ефективність і швидкість надання послуги. Далі виступ Іліре Агімі прямою мовою:

"По-перше, оцінка ефективності дає розуміння, як влада працює та як виконує свої функції. Це також допомагає зрозуміти який вплив ці функції мають на громадян та яким чином працює установа. Важливо відмітити, що оцінка ефективності допомагає нам впевнитись, що політики, стратегії та послуги рухаються в одному напрямку. Важливим є той аспект, що інформацію, яку органи влади збирають за допомогою інструменту з оцінки ефективності, допомагає зібрати пазл із послуг разом, зрозуміти, як ми виконуємо свої функції і який вплив вони мають.

Багато уваги ми приділяємо збору даних, але ще більш важливо – зрозуміти, для чого ці дані потрібні, і чим вони нам допоможуть. Також дуже важливо зосередитися на даних, що вимірюють результати, які допомагають поєднати суть звітності зі стратегічним плануванням, з баченням, який вплив вони мають на громадян.

У деяких округах Сполучених Штатів, дуже поширений приклад, коли вимірюють час, необхідний для надання послуги, звертають увагу саме на ефективність послуги. Це може бути час потрібний для прибуття невідкладної допомоги після визову, або час, необхідний для дорожньої служби, щоб відремонтувати дорогу, чи час для місцевої адміністрації опублікувати своє рішення для тих, кого воно стосується.

Як приклад щодо збору даних може бути фокус на ефективності - деякі органи місцевого самоврядування чи центральний уряд можуть робити акцент на рівні задоволення громадян. Що саме громадяни думають про певну політику чи програму, які нещодавно запровадили.

Для малих населених пунктів (наприклад менше ніж 50 тис. жителів), але із великою територією, частини яких можуть бути віддаленими - можуть бути більш зрозумілими набір критеріїв для порівняння (бенчмаркінг) з пріоритетними фокусами, якщо ресурсів недостатньо для надання та занурення до повного спектру необхідних послуг.

Тут знову мова йде про пріоритети, і головним аспектом є залучення, інклюзивність усіх груп громадян, підрозділів, та інституцій у виробленні рішень, наскільки це відповідає стандарту, і на підставі цього провести оцінювання і вирішити чи прогрес є ефективним.

Є приклади даних оцінки стосовно кількості засідань ради, кількість звітів, чи процент розслідуваних злочинів, і це дає уявлення про виконання роботи, але вони не дають розуміння, яких результатів було досягнуто та яких заходів у результаті вживати.

Виклики, під час імплементації системи у Косово

Нові процеси супроводжують сумніви, небажання або навіть спротив. Вимірювання ефективності або управління ефективністю може сприйматися як те, що надає додаткової роботи до вже і так завантажених місцевих службовців. Або вони можуть відчувати, що для цього потрібні додаткові ресурси, яких у них і так мало. Тому важливо працювати з тим, що є, та з тим, що реалістично. Бути інноваційним та дивитись на це питання відкрито та свіжим поглядом, з розумінням того, що можна досягти. Потрібно чітко артикулювати цілі того до чого ми йдемо з вимірюванням ефективності та що буде в результаті.

Другий виклик і урок, який ми засвоїли – потрібно бути готовим до помилок, що дають можливість навчитися.

Останній урок з викликів - потрібно захищати дані. І незалежно від того наскільки доброї та благородної мети ми прагнемо досягти, необхідно захищати персональні дані за будь-яких обставин. Це забезпечує постійний ріст довіри громадян - що дані, які вони поширюють, захищені і служать лише для покращення послуг для них самих".

 

 

 

Норберт Піїлс, координатор HELVETAS Swiss Intercooperation, Косово, розповів про систему оцінки результативності, яка запроваджена в Косово. Далі виступ спікера прямою мовою:

Цілі, які поставив перед собою уряд Косово, коли впроваджувалася система оцінки

"Перша мета була – допомагати міністерствам здійснювати моніторинг. Вимірюючи ефективність і застосовуючи той самий інструмент в усіх муніципалітетах, ми мотивували муніципалітети краще працювати. Вони порівнюють себе з іншими, навіть порівнюють свої показники з власними показниками за попередні роки. Так ми впроваджуємо культуру результативності.

Ми намагаємося забезпечити доступність даних щодо муніципальних послуг, щоб можна було приймати рішення, ґрунтуючись не на політичних інтересах, а на фактах. Це призвело до покращення планування. І якщо пов'язати дані з фінансовими показниками, то можна робити фінансові розрахунки, скільки нам буде коштувати включити, наприклад, ще три села в систему збору і управління відходами.

Завдання оцінки місцевого самоврядування

Перш за все, ми намагалися запровадити стандартизовану систему по всій країні. Косово менше, ніж Україна. Отже, у вашому випадку, можливо, це буде складніше зробити, ніж у нашій ситуації. Втім, ми вирішили запровадити одну стандартну методологію, яка працювала в усіх 38 муніципалітетах, незважаючи на те, вони великі, чи маленькі, міські, чи сільські. І ми хотіли впровадити систему, яка би давала достовірні дані, які можна порівнювати.

« повернутися до списку новин